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梁木生的博客

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关于我

梁木生,武汉华中科技大学教授,经济学博士,博士生导师。大跃进的那一年,作者出生于江汉平原的腹地——湖北潜江一个世代为农的家庭。然后,伴随“文革”成长,伴随“改革”成年,在历经了学生、农民、战士、工人、中学教师的多个角色转换后,于1994年走进了大学,在象牙塔里做起了清苦的学者。面对社会的剧烈变革,围绕产权民营化、经济市场化、政治民主化、国家法治化的制度化发展逻辑进行研究,发表了150万字左右的作品。

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《 政治与行政 》: 古德诺说清了决策与执行的关系  

2012-03-03 16:32:54|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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        《专著推介》

        这是一个直接将学术介入政治的学者,不仅在自己的祖国如此,更是在那个袁世凯复辟帝制的时刻如此,进而一生背上了耻辱的骂名,而且其中的冤屈怎么也说不清了,成了一个永久的政治-学术公案,至今没人给他平反。

 一、古德诺其人

美国政治学家、法学家、教育家 。1859 年1月18日生于纽约市布鲁克林,家庭小康。1879年、1887年先后在美国阿默斯特学院获得文学学士和文学硕士学位,1882年在哥伦比亚大学获得法学学士学位,此后在巴黎巴黎自由政治科学学校、柏林大学学习。1884年10月起,古德诺在哥伦比亚大学政治科学院任教,教授历史及美国行政法。1887年成为兼任教授,1891年成为行政法教授,1903年成为行政法及市政学终身教授。1903年,古德诺作为美国政治学会主要创建人当选该学会第一任主席。

1900年,纽约州州长西奥多·罗斯福任命古德诺为委员会委员,参加起草了《纽约市宪章》,成为19、20世纪之交美国市政管理体制改革运动(即美国历史上著名的“进步运动”)积极的推动者和倡导者,积极参与纽约市市政体制改革,为当时颇负盛名的社会改革人士。1911-1912 年,塔夫脱总统任命古德诺为经济和效率委员会委员。1912年10月,接受卡内基国际和平基金会的推荐,中华民国政府宪法顾问。1913-1914年,作为袁世凯政府的法律顾问,帮助起草中华民国新宪法。1915年8月20日,在《北京每日新闻》发表一篇英文文章,译成中文《共和与君主论》,成为支持袁世凯称帝的理论依据。

1914年,他成为约翰·霍普金斯大学第三任校长直到1928年,对该校发展作出重大贡献,因试图取消学士学位而闻名,学生人数增长四倍。1929年从霍普金斯大学辞职,但此后仍时常在其专业领域内为研究生举办讲座。马里兰大学董事,巴尔的摩学校理事会成员,1939年11月15日逝世。1886年,古德诺结婚,育有三个孩子。

古德诺的学术成就主要是在行政法学领域,从法律角度研究市政机构和管理,研究20世纪初期美国城市政治,是政治与行政分离理论的倡导者之一,为美国公共行政与市政学的重要的奠基人和权威,著作有《比较行政法 》、《 政治与行政 》、《 美国的市政府》、《美国行政法原理》、《市自治:行政研究》、《市政问题》、《美国的市政府》、《市政府》、《社会改革的宪法》、《立宪政府原理》、《解析中国》等。其中《 政治与行政 》最富盛名,对20世纪美国功能主义政治学的发展颇有影响。在该书中,古德诺率先系统阐述了政治与行政分离理论,认为政治是表示国家意志的领域,行政是实现国家意志的方法和技术,行政不应受政治权宜措施及政党因素的影响,对美国的行政实践和理论研究都产生了深远的影响,并成为第二次世界大战以前行政学研究的出发点。古德诺坚持法律在公共行政中的中心地位,被视为行政法和公共行政领域的早期重要研究者,也是治理专家,坚持法律在公共行政中的中心地位。

二、《政治与行政》:政治是意志的表达,行政是意志的执行

古德诺时代,政治与行政二分法思想并不新鲜,德国的斯坦因、布隆赤里与法国的狄克洛克曾对行政与政治的区别作过阐述,素有“行政学之父”的美国第28届总统威尔逊更是吸收他国有关研究行政的理论思想基础并且明确提出要把政治与行政区分开来,将行政学建立作为一门独立学科。然而,对于政治与行政二分做出系统阐释的只有古德诺,他的政行二分思想的独创性主要表现在以下四个方面:
  1、提出了政、行二分思想的经典表述。在《政治与行政》第一章“国家的主要功能”中就明确地指出:“作为政治实体的国家的行为,既存在于对表达其意志所必需的活动中,也存在于对执行其意志所必需的活动中。”在所有政府体制中,都存在着两种主要的或基本的政府功能,即国家意志的表达和国家意志的执行,古德诺把这两种功能分别称之为“政治”与“行政”。古德诺认为,政治与行政的分开是必要的:首先,古德诺提出民治政府的概念,民治政府实际上指的是多党制的政治体制。把政治与行政分开,既有利于通过竞争性的方式促进公共利益的表达,把冲突限制在政治的领域,促进民主政治的发展,又便于通过行政集权,促进行政效率的提高。而且政治与行政分开的程度与政府民治的程度是相关的,“政府的民治程度越低,国家意志的执行功能和表达功能的区别也就越小。”其次,政治与行政的分开与文官制度发展相互促进。这个时期,西方的文官制度正在完善时期,古德诺的论证为行政通过文官制度真正成为一个相对独立的技术性领域做出了支持,并且文官制度又为政治与行政二分原则提供了保障,改善了民主与效率难以兼得的局面
  2、扬弃“三分法”。古德诺对 “三分法”做了分析,认为孟德斯鸠在《论法的精神》中将政府权力三分为立法、行政和司法,有其存在的理论依据。“这种把政府的功能分为三种而非两种的分法,可能是由于孟德斯鸠的理论在很大程度上是对英国的制度进行研究的结果。在他著书立说的时期,英国大概是当时文明世界中唯一在政府中把执行机构与司法机构严格分开的国家。”但是,英国的法官是独立的,并不意味着司法功能可以被单独划分为一种功能,因为在法院里实际上只具有制定法律和执行法律这两种功能,没有第三种功能。古德诺在理论上以两权分立而不是三权分立对政府机构进行了整合,确立了新的权力分立、制衡原则。这一划为行政机构权力的扩张提供了根据,使行政权取得了“表达意志”的权力,即获得了除立宪、修宪以外的立法职能。
  3、批判了“机构分离学说”,指出政治与行政的分离只是相对的。古德诺认为:“这一理论获得的赞同远远超出了它的作者认为适当的范围,现已证明,它的极端形式对任何具体的政治组织都是行不通的。美国的经验无可争议地表明了这一点。”因为政府在实际运作中,让一个特定机关去行使一项特定的功能是不可能的,“被称为执行机构的机构,几乎在任何情况下都拥有大量的制定法令权或立法权。另一方面,以表达国家意志为主要职责的机关,即立法机关,通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。也就是说,尽管人们能够区分开政府的两种主要功能,但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使”。由此。古德诺明确指出,政治与行政的分立,是功能上的分立,不能把与这两种功能相对应的政府机关也进行分立。“把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。这不仅因为政府权力的行使无法明确地分配,而且还因为随着政府体制的发展,政府的这两种主要功能趋向于分化成一些次要的和从属的功能。”
  4、政治与行政的分离不是重点,重点在与政治与行政的协调。古德诺尽管提出了二分法,但将主要精力放在探讨如何实现政治与行政的协调上,建立了一整套该如何实现政治与行政协调的理论系统。这里,笔者着重谈一谈古德诺的协调思想中,政治对行政进行适当的控制和他的行政适度集权化的思想的历史继承性与创造性。 

1)政治对行政的适当控制,指出“这种控制扩展到国家意志的表达和执行之间产生上述非常需要的协调为止。但是控制扩展的超出了这一限制,它就会立刻失去了其存在的理由。”至于,政治应该对行政哪些具体功能施加控制,古德诺认为要从区分不同机构的行政功能人手,不同行政功能包括有执行功能、司法功能、准司法功能(如课税、具体规划、选举等)、统计功能和半科学功能(如专利事务管理、地质勘察管理等)。他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行,其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政治机构都应该保持自己的独立性,而不受政治影响。

2)行政集权的观点。古德诺指出:“国家行政体制从其一开始,就包含着行政集权的萌芽”。而在城市中,“为进行必要的变革而迈出的第一步是使城市的行政集中和集权化。” 美国将三权分立贯彻得最为彻底的国家,它不仅将国家权力作了横向划分使立法、行政、司法相互分立、相互牵制,而且还使中央和地方分权从而大大地降低中央集权化程度,但它却直接和间接地导致了政治与行政的失调。造成了行政力量统一性的破坏,从而使国家意志的执行出现了问题,“任何国家意志的表达,在表达它的机关对它的执行没有控制的情况下都是一句空话。” 要改变这种状况,只有通过行政权集中这个途径。“因为只有行政在一定程度上被集权化了,才能达到政治和行政功能之间必要的协调。”当然,行政适度集权与旧行政体制是对立的。在抛弃旧体制的基础上,古德诺的民治政府方案为:“首先,在全国、州和城市集中行政权力”;然后“承认有那么一种政府功能,就像司法的功能那样,应该是不受政治影响的”;当然在推崇行政集权的同时对与政治生活中的政党的要求就是“政党是一种政治性团体,它必须受到公众的限制和控制。”

《政治与行政》目录

第一章、国家的主要功能

第二章、政治的功能

第三章、中央与地方政治

第四章、行政的功能

第五章、行政体制在政治与行政关系上的作用

第六章、政府体制尤其是行政体制对政党地位的影响

第七章、民治政府

第八章、党魁

第九章、政党的责任

第十章、结论

  三、为袁世凯帝制作注

古德诺来华担任民国政府的宪法顾问,为卡耐基国际和平基金会引荐。1911年10月,该基金会派其董事、教育家伊利奥特来亚洲做了一次短期考察以拓展会务。1912年3月底伊利奥特抵京,会见了袁世凯的秘书蔡廷干、国务总理唐绍仪,提到建议中国政府聘请外国顾问的事。1913年1月,民国政府出于因制定宪法之需,通过美国驻华公使馆与美国国务院致电伊利奥特,请卡耐基基金会推荐一位精通宪法条例且对法国宪法较熟悉的专家来华任法律顾问,该基金会经过考虑决定荐举古德诺。1913年3月15日,古德诺与中国政府在华盛顿签订了一份聘用合同,中国驻美外交代表张荫棠代表民国政府签字。合同规定:“前因中华民国政府开办共和宪法编定事宜,欲自美国大学教员中延聘其精通宪政法例并专熟法兰西共和国宪法者一员充任政府法律顾问,并襄办宪法编定事宜。……因兹民国政府特即延请古德诺氏充任法律顾问员。自到北京之日起三年为满。每年应支给薪金美金一万二千元。此外该员在京侨寓办公每年应再津贴美金六百元作为旅馆租费。所有每年薪金等项应匀分按季支给。该员未到任以前,应支给美金五百元为自美至北京川资。将来年满事竣亦应支给美金五百元作为回美川资。受聘人古德诺氏据此合同并收到定金,允即应聘前往,勤慎从公。一俟此合同签定并收到美金五百元,应亟起程赴民国北京莅任办事。”

古德诺来华任宪法顾问所做的第一件事就是拟订了一篇民国宪法草案,以一部正式的宪法以代替《临时约法》。但围绕着制宪问题,各派政治势力之间争论激烈。古德诺认为,中国的当务之急是建立一强固政府,维持政局稳定,以改良财政、修明法制、厘定政府与人民的法律关系。等若干年后,“此数者既达目的之后,彼时民国如采用法制(指法国式内阁制)或较为有益。倘届时情势果属如此,则宪法未始不可修正。”鉴于当时中国政局动荡,古德诺一直希望中国要由袁世凯式的强人控制才有望走上正轨。1913年10月,国会宪法起草委员会拟订出《天坛宪草》,古德诺著文《中华民国宪法案之评议》,集中强调中国宜实行总统制,不宜实行内阁制,等于否定了《天坛宪草》。不过,在华期间,古德诺工作并不饱满,也不多受重视。于是,古氏与民国政府协商,双方同意废止1913年的合同,并于7月另订新的聘用合同,任期从1914年8月3日-1916年5月2日止。这份合同,薪金亦减半为每月美金五百元,于每月终由中国驻美全权公使给付。合同还规定:“如政府需该顾问来京而于该顾问无窒碍时,该顾问应于一千九百十五年六月到京居住两月以备顾问。”这年8月初,古氏夫妇乘船离华,经日本返美,10月1日抵约翰·霍普金斯大学任职校长。1915年7月,适逢约翰·霍普金斯大学放假,古德诺照其约定来华,以备顾问。这次来华在京共住六周有余。此时,袁世凯复辟帝制已在策划,杨度等人正在准备帝制舆论。于是,袁世凯派农商总长周自齐会见古氏,要求其为总统准备一份备忘录,就共和与君主两种国体之优劣以及何者更适于中国作一比较与评价,以供政府作参考之用。身为政治顾问的古德诺自然领命,便撰写长文一篇,并说明给袁世凯提供私人意见的备忘录。然而,出乎古氏意料的是,这篇备忘录很快被译成中文,以《共和与君主论》为题发表于8月3日御用的北京《亚细亚日报》上。译者是总统府法制局参事林步随。

文称:“中国数千年以来狃于君主独裁之政治,学校阙如,大多数之人民智识不甚高尚,而政府之动作彼辈绝不与闻,故无研究政治之能力。四年以前由专制一变而为共和,此诚太骤之举动,难望有良好之结果者也”。因此结论是:“中国如用君主制,较共和制为宜,此殆无可疑者也”。不过,古氏特地为改行君主制提出了三个前提条件:一、改制不可引起国内人民与列强的反对以免招乱;二、君主继承法应明白确定,以解决嗣位问题,否则改制无益;三、政府应预为计划,使人民得与闻政事以发展爱国心,使人民知政府为造福人民之机关,使人民知其得监督政府之动作,以求立宪政治之发达,否则改制未能有永久利益。只有具备这几个条件,改制才有利于中国。然而,条件被抛弃了,帝制优于共和的结论用上了,古德诺跳到黄河也洗不清了,成为一个为袁世凯复辟帝制唱赞歌的洋御用。

回到美国后,1926年古德诺出版一部《解析中国》的专著,书中认为中国的根本出路在于社会经济的发展,经济问题才是中国的核心问题。古德诺对中国的知识分子普遍倾向于把中国的出路问题归结为文化问题提出了尖锐的批评,认为这将导致中国知识分子脱离社会、轻视经济、生搬硬套西方制度和纸上谈兵。该书还录有露存的《心文》,堪比柏杨的《丑陋的中国人》。露存一位嫁给中国人的洋媳妇,以极其辛辣的笔锋评议了中国人及社会的种种问题,至今读来犹如芒刺在背、发人深省。

《解析中国》目录

编者前言
解析中国
译者序
序言
自然环境及中华文明之起源
中国的自然地理环境
中国南北差异
适合农业的地形与气候
农业对中国文明的决定作用
中华文明起源
秦始皇与中国政治制度
中国与欧洲的比较
中国的经济
农业文明与工业文明的比较
中国人:四十个世纪的农民
中国人的饮食
中国的商业与手工业
农业为主的负面影响
农业经济导致人口过多
农业经济阻碍合作
中国的货币体系
中国人的知识
中国的哲学
中国的社会
中国的政治
现代中国
中国的未来
附录一 共和与君主论 古德诺
附录二 君宪救国论(上) 杨 度
附录三 君宪救国论(中) 杨 度
附录四 君宪救国论(下) 杨 度
附录五 致筹安会与杨度论国体书 汪凤瀛
附录六 异哉所谓国体问题者 梁启超
心文 露存
朱胡序
自序
一 欧洲之行后的感想
二 旅京所见
三 励俭会
四 中日比较
五 反教运动
六 英雄末路
七 社会生活现状
八 为北京兵灾告友邦人
九 平
十 文乎艺乎
十一 何谓教育方针

附:古德诺:的《共和与君主论》

一国必有其国体,其所以立此国体之故,类非出于其国民之有所选择也。虽其国民之最优秀者,亦无所容心焉。盖无论其为君主或为共和,往往非由于人力,其于本国之历史习惯,与夫社会经济之情状,必有其相宜者,而国体乃定。假其不宜,则虽定于一时,而不久必复以其他之相宜之国体代之。此必然之理也。约而言之,一国所用之国体,往往由于事实上有不得不然之故。其原因初非一端,而最为重要者,则威力是也。

凡君主之国,推究其所以然,大抵出于一人之奋往进行,其人必能握一国之实力,而他人出而与角者,其力当足以倾踣之。使其人善于治国,其子姓有不世出之才,而其国情复与君主相合,则其人往往能建一朝号,继继承承,常抚此国焉。果能如是,则国家有一困难之问题,以共和解决之,固无宁以君主解决之也。盖君主崩殂之日,政权之所属,已无疑义。凡选举及其他手续,举无所用之。英人有恒言,吾王崩矣,吾王万岁,盖即此义矣。虽然,欲达此目的,必我继承之法,业已明白规定,而公同承认者,乃可。否则君主晏驾之日,觊觎大宝者,将不乏人。权利之竞争,无从审判,其势将不肇内乱不止也。

以历史证之,君主国承继问题,能为永远满意之解决者,莫如欧洲各国,欧洲之制,君位之继承,属在长子。无子则以近支男丁之最亲最长者充之,惟继承之权利,许其让弃,故如有长子不愿嗣位者,即以次子承其乏,此继承法之大要也。如不定继承之法,或以君位之所归,由君主于诸子及亲支中选举择之,而初无立长之规定,则祸乱之萌,将不可免。奸人之窥窃神器者,实凡有徒,必将于宫阃之间,施其密计。人生垂暮之年,徒足以增长其疾痛,而其结果所至,虽或幸免兵祸,亦以大宝不定,致费周章。盖事之至危者也,历史之诏我者如此。是故就政权移转问题观之,君主制所以较共和为胜者,必以继承法为最要之条件,即所谓以天潢之最长者为君主是也。

近古以前,匪论其亚洲或在欧洲,大抵以君主制为国体。间亦有例外者,若温尼斯若瑞士,皆用共和制,然其数较少,且皆小国为然。其在重要之国,则世界中大抵采用君主制也。近一百五十年,欧洲举动,忽为一变,大有舍君主而取共和之趋势。欧洲大国,第一次为共和制之尝试者,厥为英国。十七世纪中,英国革命军起,英王查理第一经国会审判,定为叛逆之罪,处以死刑。其时乃建立共和制,号民主政治,以克伦威尔为监国,盖即大总统也。克伦威尔统率革命军,战胜英王,故能独操政柄。然英国共和之制,仅行数年,终归失败。盖克伦威尔故后,监国继承问题,极难决定。克伦威尔颇思以其子力次尔自代,然卒以英国当日人民,不适宜于共和,而力次尔又无行政首长之才,故英国之共和忽然消灭。英人于是舍共和制,复用君主制。而查理第一之子查理第二,乃立为君,盖不独为军队所拥戴,而当时舆论,亦皆赞成云。欧洲民族为第二次共和之尝试者,实为美国。十八世纪时,美洲革命既成,而合众国之共和制立焉。夫美国之革命,初非欲推翻君主也,其目的但于脱英国而独立耳。乃革命成功而后,其势有不得不用共和制者。盖其地本无天家皇族,足以肩政务之重,而前世纪在用过赞成共和之人,多移居美国,以共和学说,灌输渐渍,入于人心。虽其人已往,而影响甚远。故共和国体,实为当时共同之心理。然当日统率革命军为华盛顿,使其人有帝制自为之心,亦未始不可自立为君主。乃华盛顿宗旨,尊共和而不喜君主,而又无子足以继其后,故当合众国独立告成之日,即毅然采用共和制。百余年以来,未之或替焉。夫美国之共和,自成立以至今日,其结果之良好,不问可知。共和制所有之声誉,实美国有以致之。然美国未成共和以前,久承英国之良法美意,而英国之宪法及其议院制度之行于美国,已逾拜年,故一千七百八十九年美国之由藩属政府变为共和者,初非由专制而跃为民政也。政体未易以前,其备之已豫,而自治之精神,亦已训练有素也。不特此也,当日美国之民智,已臻高度。盖自美洲历史开始以来,已注意于普通学校,五尺之童,无有不知书识字者,其教育之普及,盖可想见矣。美国共和之制,成立未久,闻风而起者,又有法国之共和国焉。顾法国未宣告共和以前,本为专制之政体,一切政务,操于君主,百姓未能与闻。其人民于自治政制,绝少经验。故虽率行共和之制,而不能有良好之结果。骚扰频年,末由底定。而军政府之专横,相继代兴,至拿破仑失败后,重以外人之干涉,帝制复活。一千八百三十年二次革命,虽仍帝制,而民权稍张。迨一千八百四十八年帝制再被推翻,复行共和制,以拿破仑之侄为大总统,不意彼乃推翻共和,复称帝号。直至一千八百七十年普法战后,拿破仑第三被废,最后之共和制,乃复发生。今此制之立,近半百年,以势度之,大抵可望行之久远也。虽然,法国今日之共和制,固可望永久,而其所以致此之故,实由于百年之政治改革而来。此百年中,既厉行教育,增进国民政治之知识,以立其基础。复使国民与闻政事,有自治政制之练习,故共和制可得而行也。且法美两国,于国家困难问题,颇有解决之法,盖即所谓政权继承问题是也。法国之大总统,由议院选举,美国之大总统,则由人民选举。此二国者,其国民皆因与闻政事有自治政制之经验,而近五十年间,两国皆注重普通教育,广立学校,由政府辅助之。故两国之民智,皆颇高尚也。十八世纪之末,美法两国,既立共和制之模范,于是南美中美各国,旧为西班牙属地,皆宣告独立,相率效之。以诸国当日之情形而言,亦略于美国相类。盖当独立之告成时,共和制似最合于事实,其地既无皇族,足以指挥人民,而美国之共和,适足为之先例,舆论一致,群以共和为政治之极轨。无论何种国家,何等人民,均可适用此制。故一时翕然成风,几无国不行共和制焉。然各国之独立,系由竭力争竞而来,乱机既明,未能遽定。而教育未遍,民智卑下,其所素习者。专制之政体而已。夫民智卑下之国,最难于建立共和,故各国勉强奉行,终无善果。虽独立久庆成功,而南美中美诸邦,竞常演混乱不宁之活剧,军界钜子,相率而夺取政权,即有时幸值太平,亦只因一二伟人。手握大权者,出其力以镇压之,故可收一时之效。然此手握大权之人,绝不注意教育,学校之设立,阒然无闻,人民亦无参与政事之机,以养成其政治之经验。其卒也,此伟人老病殂谢之时,压制之力驰,攘夺大柄之徒,乃纷纷并起,诚以政权继承问题,无美满之解决也。于是前此太平时间所有进行之事业,至是乃扫荡而无余,甚且祸乱频仍,竟陷于无政府之地位,而全国社会经济情形,无不尽受其蹂躏矣。墨西哥近年之事,在南美中美各国,业已数见不鲜,盖共和国制不合于其国经济政治之状况者,必有如是之结果也。爹亚士为军界领袖,独握政权,当其为大总统时,政治问题,似已解决。然爹亚士既未厉行教育,且禁压人民,不使参与政事,及年将衰迈,权力渐杀,革命之旗帜既张,爹亚士遂尽失其政柄。自爹亚士失政后,军队首长,纷纷构兵,国内骚扰,至今未艾。以今日墨西哥情势观之,除外人干涉外,盖别无他术,足以为政治问题之解决。南美各国中,亦有数国用共和制而颇有进步者,其尤著者,则阿根廷智利巴西三国是已。阿根廷智利两国。初建共和时,骚扰纷纷,久未平定,然其后乃渐见安宁,颇享太平岁月之福。至巴西则自二十五年前建立共和制以来,虽略有骚动,而共和之命运,实属安平。然此三国,于立宪政体,皆能极力进行。十九世纪之初,阿根廷智利两国久已力争进步,而巴西则未立共和之前,在帝国时代业能鼓励人民,使之与闻国政。故三国之得此结果者,非偶然也。就南美中美各国之已事,并合法国合众国之历史观之,其足供吾人研究之点入左。

第一,行共和制者,求其能于政权继承之问题有解决之善法,必其国广设学校,其人民沐浴于普通之教育,有以养成其高尚之知识,而又使之与闻国政,有政治之练习。而后乃可行之而无弊。

第二,民智低下之国,其人民平日未尝与知政事,绝无政治之智慧,则率行共和制,断无善果。盖元首既非世袭,大总统承继之问题,必不能善为解决,其结果必流为军政府之专横。

用此制者,虽或有平静之一时,然太平之日月,实于纷乱之时期,相为终始。妄冀非分之徒,互相抵抗以竞夺政权,而祸乱将不可收拾矣。不宁惟是,以今日现状而言,欧西列强,将不容世界各国中有军政府之发生。盖徵诸已事,军政府之结果,必召大乱。此诚于欧西各强国厉害相关,盖其经济势力,久已膨胀,欧人之资本及其商务实业之别派分支者,所在皆是。故虽其于国政府所采用之制度,本无干涉之必要,然其权力所及,必将有所主张。俾其所用之制度,不至扰乱治安,盖必如是而后彼辈所投之资本,乃可得相当之利益也。极其主张之所至,势将破坏他国政治之独立,或且取其国之政府而代之。盖苟必如是,而后可达其目的,则列强亦将毅然为之而有所不恤也。故自今以往,一国之制度,将不容其妄自建设,致召革命之纷乱,再蹈南美洲前世纪之覆辙。今后之国家,当详慎定制,维持治安,否则外人之监督,恐将不免也。以上之研究,于今日中国政治之情形,有何种关系,此盖应有之问题矣。

中国数千年以来,狃于君主独裁之政治,学校阙如。大多数之人民,智识不甚高尚,而政府之动作,彼辈决不与闻,故无研究政治之能力。四年以前,由专制一变而为共和,此诚太骤之举动,难望有良好之结果者也。向使满清非异族之君主,为人民所久欲推翻者,则当日最善之策,莫如保存君位,而渐引之于立宪政治。凡其时考察宪政大臣之所计划者,皆可次第举行,冀臻上里。不幸异族政制,百姓痛心,于是君位之保存,为绝对不可能之事。而君主推翻而后,佘共和制遂别无他法矣。由是言之,中国数年以来固已渐进于立宪政治,惟开始之基,未尽完善。使当日有天潢贵族,为人民所敬礼而愿效忠荩者,其效当不止此也。就现制而论,总统继承问题,尚未解决。目前之规定,原非美满,一旦总统解除职务,则各国所历困难之情形,行将再见于中国。盖各国状况,本于中国相似,故其险象亦同。但他日或因此种问题,酿成祸乱,如一时不即扑灭,或驯至败坏中国之独立,亦意中之事也。

然则以中国之福利为心者,处此情势,将持何种之态度乎?将主张继续共和制欤?抑将提议改建君主之欤?此种疑问,颇难答复。然中国如用君主制,较共和制为宜,此殆无可疑者也。盖中国入欲保存独立,不得不用立宪政治,而从其国之历史习惯社会经济之状况,与夫列强之关系观之,则中国之立宪,以君主制行之为易,以共和制行之则较难也。虽然,由共和改为君主,而欲得良好之结果者,则下列之要件,缺一不可。

一,此种改革不可引起国民及列强之反对。以致近日共和政府所极力扑灭之祸乱再见于中国。盖目前太平之景象,宜竭力维持,不可使生危险也。

二,君主继承之法律,如不明白确定,使嗣位之问题,绝无疑义。则由共和而改为君主,实无利益之可言。至君位之继承,不可听君主之自择,吾已详言之。虽君主之威权,较尊于大总统,中国百姓,习于君主,鲜有知大总统者。故君主恒为人所尊敬,然仅以增加元首之威权,为此改革,而于继承之问题,未能确无疑问。则此等改革,似无充分之理由,盖继承确定一节,实为君主制较之共和制最大优胜之点也。

三,如政府不欲为计划,以求立宪政治之发达,则虽由共和变为君主,亦未能有永久之利益。盖中国如欲于列国之间,处其相当之地位,必其人民爱国之心日渐发达。政府无人民热忱之赞助,亦必无强固之力量。而人民所以能赞助政府者,必先自觉于政治中占一部分,而后乃尽其能力。故为政府者,必使人民知政府为造福人民之机关,使人民知其得监督政府之动作,而后能大有为也。

以上所述三种条件,皆为改用君主制所必不可少,至此种条件,今日中国是否完备,则在乎周知中国情形,并以中国之进步为己任者之自决耳。如此数条件者,均皆完备,则国体改革之有利于中国,殆无可疑也。

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